La Universidad Nacional de Córdoba y la Universidad Nacional de Río Cuarto organizaron una serie de paneles destinados a analizar la actual Ley de Educación Superior (LES), sancionada a mediados de los años ´90. El primer encuentro se realizó el 9 de octubre, en el Salón de Actos del Pabellón Argentina. Al panel fue invitado el secretario Académico de la Facultad de Filosofía y Humanidades, Juan Pablo Abratte, quien intervino mediante un extenso análisis sobre los orígenes y la situación de la LES, aportando argumentos sólidos que justifican la creación de una nueva norma, acorde a los cambios políticos, sociales, económicos y culturales por los que transita actualmente la Argentina.
Publicamos aquí, una versión resumida del documento expuesto por Juan Pablo Abratte, donde se expone el origen y el contexto histórico en el cual surgió la Ley de Educación Superior, marcando los desafíos más significativos que debería contemplar una nueva ley, tendientes a pensar un sistema de educación superior integrado e inclusivo, dentro de los derechos inalienables que debe garantizar el Estado.
Políticas educativas de los ‘90
En la década de los ’90 se encaró una reforma del Estado bajo el paradigma del Estado “mínimo”, impulsado por el Consenso de Washington. Un modelo liberal que logró reducir sus roles tradicionales en materia de seguridad, defensa, educación y justicia. Se implementó el Plan de Convertibilidad en 1991, que establecía la paridad dólar-peso logrando una reducción en los índices inflacionarios y aplicando, a su vez, una serie de medidas que completaron el proceso de reforma estatal. Se inició un programa de privatizaciones por el cual se transfirieron al mercado una serie de bienes y servicios que se encontraban en la órbita estatal. Para ello se produjo una desregulación de los mercados, con el objeto de reducir trabas burocráticas y favorecer la competitividad, una reforma tributaria que acentuó el rol recaudador del Estado y por último un proceso de descentralización de las políticas sociales.
En el plano de las políticas educativas, se inició un proceso de reformas –impulsado por los organismos internacionales de crédito para toda la región– tendiente a la reconfiguración de las relaciones entre el Estado, el Mercado y la Sociedad Civil. Este proceso se inició con la transferencia de las escuelas de Nivel Medio y Superior No Universitario a las jurisdicciones provinciales, produciendo un desplazamiento del Estado en el sostenimiento del sistema educativo y, posteriormente, con la sanción de la Ley Federal de Educación en 1993, un reposicionamiento estatal en torno a la definición de las políticas, la regulación y el control normativo así como el desarrollo de una serie de dispositivos tendientes a reconfigurar el orden educacional alrededor de una lógica tecnocrática.
La educación, históricamente pensada como un espacio de integración y ampliación de derechos sociales, comenzó a ser concebida como un servicio, inscripto en una lógica de mercado, aunque con una fuerte intervención estatal en el plano de las regulaciones normativas y técnicas, especialmente mediante mecanismos de evaluación y control. En el ámbito de la educación superior, estas políticas combinaron el diseño de nuevos marcos legales, con el desarrollo de programas y proyectos orientados a impactar en las tradicionales formas de financiamiento y gestión de las instituciones universitarias.
La LES: una ley que pretende regular un sistema y profundiza la fragmentación
La Ley de Educación Superior Nº 24.521 (LES) se sancionó el 20 de julio de 1995, en el marco de la consolidación del modelo neoliberal, posterior a la reelección presidencial de Carlos S. Menem. Se profundizó la reforma del Estado, las políticas de ajuste estructural y la transferencia de servicios públicos a unidades menores –provincias y/o municipios– así como la apertura de la economía a los mercados internacionales, jerarquizando el papel de los organismos financieros en la formulación de las políticas sociales y educativas. Estos procesos fueron acompañados de una fuerte transformación cultural orientada a legitimar al mercado como el principal y más eficaz distribuidor de los recursos, lo que implicó un debilitamiento de la participación ciudadana y un cuestionamiento creciente de la política como esfera central en la constitución de la sociedad. Las transformaciones operadas en el vínculo entre el Estado, el mercado y la sociedad se orientaron a concebir a la educación en general –y especialmente a la enseñanza superior- como un bien que debía ser distribuido mediante estrategias análogas a la lógica económica, más que como un bien público y un derecho social e individual. Esta concepción fue atravesando –aunque no de un modo lineal o mecánico- la formulación legislativa, la definición de las políticas y algunas prácticas al interior del sistema educativo, y en particular de las universidades.
Autonomía y resistencias
Sin embargo, las instituciones y sus actores representaron también un espacio de resistencia a esta concepción hegemónica. En el momento en que la ley fue promulgada, sin una consulta extendida y, en general, contra los intereses de la comunidad universitaria, ellos se expresaron mediante múltiples manifestaciones públicas e incluso a través de la presentación de recursos de amparo ante el Poder Judicial, por gran parte de las universidades nacionales. Posteriormente, pese a la vigencia de la norma, en muchos casos las universidades han encontrado modos de conservar espacios de autonomía y constituirse en un espacio de defensa de la educación como bien público y social y de fortalecer formas democráticas para su distribución.
Por otra parte, desde el Estado Nacional se han implementado una serie de políticas orientadas a una mayor inclusión de diversos sectores sociales al sistema educativo en general y a la educación superior en particular. Se han desarrollado, líneas de financiamiento, becas y otros mecanismos de inclusión que han permitido a las instituciones universitarias delinear políticas institucionales que fortalecen la concepción de la educación superior como un derecho personal y social y la acción prioritaria sobre sectores antes excluidos de los estudios superiores. Sin embargo, la legislación no se ha modificado, pese a que en los últimos años se presentaron diversos proyectos, desde distintos sectores políticos para derogar la ley de educación superior y sancionar un nuevo marco legal que regule el sistema en su conjunto.
Le ley de Educación Nacional
La sanción de la Ley de Educación Nacional (26.206), en la que se define claramente un nuevo posicionamiento del Estado respecto a su intervención como garante del derecho a la educación para el conjunto de la población, estableciendo además una ampliación de la escolaridad obligatoria que se extiende al nivel secundario –con los efectos que esta medida tiene para la educación superior- no ha logrado configurar un escenario político que impulse la sanción de una nueva ley. Sin embargo, y atendiendo a una tradición histórica nacional por la cual las leyes de educación han cumplido históricamente una función motorizadora de cambios y transformaciones, resulta indispensable avanzar en la sanción de una nueva ley de educación superior, y debatir acerca de las características que este nuevo marco jurídico debería adoptar.
Desafíos de una nueva Ley Nacional de Educación Superior:
- Se deberá plantear un sistema integrado de Educación Superior. Se deberán impulsar claros mecanismos de articulación entre sus instituciones (universitarias y no universitarias). La creación de los Centros Regionales de Educación Superior (CRES) mediante programas específicos de financiamiento desde el Estado Nacional y en los que se asocian más de una institución universitaria con gobiernos municipales u otros actores de la comunidad para ofrecer una formación universitaria en territorios alejados de las actuales Universidades Nacionales es un claro ejemplo de una política incipiente de articulación interuniversitaria para responder a demandas sociales y educativas de sectores excluidos actualmente del sistema de educación superior. Los avances en la conformación y funcionamiento de los CPRES (Centros de Planificación Regional de la Educación Superior) son otro ejemplo en ese sentido, sin embargo deberían modificarse su composición y funciones para procurar una mayor articulación del sistema en su conjunto.
- Se requiere una modificación de los Organismos de Gobierno del Sistema. En Proyecto de Ley Nacional de Educación Superior, con estado parlamentario, propone la creación del Consejo Nacional de Educación Superior que propenda a la articulación e integración efectiva del sistema. Este Consejo debería integrar a diversos actores del Nivel Superior (Universitario y no Universitario) así como a entidades gremiales docentes y no docentes y a representantes estudiantiles. Un organismo de estas características, al que se le confieran funciones de coordinación y planificación integral del sistema, con una ampliación de los actores representados (que incluya a gremios docentes, no docentes y estudiantes, así como a organismos de gestión del sistema universitario y no universitario) puede resultar un terreno fértil para la construcción de políticas consensuadas, la articulación del sistema y el acuerdo en torno a los lineamientos generales para su funcionamiento. Para ello se requiere que, tal como sucede actualmente con el Consejo Federal de Educación, estos acuerdos generales sean vinculantes, sin que ello vaya en perjuicio de la autonomía de las universidades.
- Se deberá poner en relieve la necesidad del planeamiento político-pedagógico-científico-tecnológico como el instrumento ordenador del nuevo sistema de educación superior. Esto supone avanzar en el planeamiento estratégico del sistema, que incluyan instituciones con tradiciones, lógicas, formas organizacionales, políticas y financieras diferenciadas y además su articulación con otras instancias de planeamiento como el desarrollo científico técnico, la producción y desarrollo social, que impliquen la construcción de acuerdos a mediano y largo plazo, la definición de políticas de estado y la construcción de ámbitos específicos que articulen lo político, lo financiero y lo técnico. Un planeamiento estratégicos que supere los límites de una lógica de mercado, donde se concibe la intervención del Estado sólo en términos de regulación de la competencia y garantía de control sobre la calidad.
- Revisar los sistemas de evaluación y acreditación: Las universidades realizan permanentemente procesos de evaluación interna: concursos, evaluación de planes de estudio, evaluación de desempeño docente, etc. Estos procesos deberían fortalecerse en una nueva ley. En relación a la evaluación externa, el Proyecto de Ley Nacional de Educación Superior que tiene estado parlamentario propone que sea el Consejo Nacional de Educación Superior (CNES) quien fije las pautas de la evaluación externa abarcando las funciones de docencia, investigación, extensión, desarrollo socio-comunitario, gestión institucional y del plan de desarrollo estratégico que tenga aprobado y en vigencia cada institución universitaria. Esta ampliación permite pensar procesos de evaluación más interesantes, que incluyan prioritariamente actividades que hoy realizan las universidades y que no siempre tienen espacio en las evaluaciones formales del sistema. Sería fundamental modificar cierta lógica corporativa impresa en los procesos de acreditación de las carreras de grado. Una lógica centrada en la definición de actividades exclusivas reservadas a los títulos, al análisis de las propuestas curriculares para que den cuenta de esos alcances y a la definición e intensidad de la formación práctica –además de la evaluación de condiciones institucionales para la implementación de las carreras-. Dicha lógica, aunque necesaria es insuficiente, por cuanto la definición de estándares se realiza en cada campo profesional o disciplinar, en forma autónoma, sin un diálogo necesario con otros campos. Se deberá profundizar en instancias de evaluación de las Universidades en el sentido en que se proponen las políticas actuales, ampliando el debate social, académico y político para la definición de criterios de calidad que orienten la evaluación. En cuanto a los procesos de autoevaluación y apoyo a la mejora institucional, éstos deberían ser independientes de la acreditación, de modo que los procesos de evaluación externos no queden vinculados directamente a la obtención de recursos para el mejoramiento institucional.
- En cuanto a los planes de estudio y a las políticas académicas, resulta necesario avanzar en el diseño integral de sistemas de créditos académicos, de reconocimiento de tramos de educación superior realizados en diversas instancias institucionales, en la inclusión de prácticas socio comunitarias o formas de vinculación más directa entre la formación universitaria y la sociedad, potenciando una visión sistémica, más que acuerdos interinstitucionales en clave de mercado.
Es necesaria una nueva ley que institucionalice un sistema de educación superior inclusivo, que tome en cuenta las transformaciones operadas en la educación con la sanción de la LEN –especialmente a partir de la obligatoriedad de la enseñanza secundaria–, que reconozca el desafío de configurar un sistema integrado de educación superior y que enfatice el lugar de la educación como derecho. Pero también es necesario que desde el interior de las universitarias se desarrollen estrategias que permitan hacer efectivos los cambios, que se revaloricemos el lugar de la docencia, que se reconozcan las formas sutiles (y a veces más explícitas) de como las lógicas de competitividad, de meritocracia, de evaluación de la calidad han configurado el sentido común de muchos universitarios. Debatir un nuevo marco legal para la educación superior es fundamental, y discutir sus efectos en las prácticas resulta imprescindible para mejorar la Universidad pública actual.
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