Opinión

La nueva ley y sus perspectivas

 

En este artículo, originalmente publicado en la revista HOY la Universidad, Alicia Carranza analiza los cambios propuestos por la nueva Ley de Educación Nacional –sancionada en 2006 y cuya implementación aún esta en marcha– y las nuevas orientaciones generales sobre los colegios.

Antes de abordar el análisis de las políticas estatales para la educación secundaria, querría señalar el lugar que, según mi interpretación, necesita ocupar este nivel del sistema educativo en las representaciones sociales.
Más allá de los déficits que exhibe y el desprestigio que la acompaña, hoy la escuela secundaria debería retomar y profundizar las funciones que el Estado y la sociedad invistió a la educación primaria durante la etapa de creación del Estado y la sociedad nacional.
La primaria fue el recurso material y simbólico para construir ciudadanía en un territorio que, a fines del siglo XIX, tenía pocos referentes, tradiciones, costumbres y patrimonios masivamente reconocidos por sus habitantes.
Esta escuela posibilitó, a través de la transmisión de conocimientos, rituales y símbolos, una identidad asociada a la idea de nación y de república. Contribuyó a la gobernabilidad mediante sus funciones de reproducción social y disciplinamiento individual, creando al mismo tiempo, condiciones para el cambio.
Saber leer y escribir, junto a otras capacidades y habilidades, posibilitaron la emergencia de sujetos demandantes de derechos, es decir de ciudadanos.
Hasta la mitad del siglo XX la educación pública primaria, sumada al crecimiento de la matrícula de la secundaria a partir de la década del ‘40, al papel del Estado benefactor como regulador/ proveedor de trabajo y distribución de la riqueza y a la institución tradicional de la familia, conformaron una matriz de socialización y subjetivación que consolidó las bases de una ciudadanía, con cierto núcleo de valores que orientaron la vida de las instituciones y las personas.
A partir de los ‘70, se instala paulatinamente un “mundo” distinto, que se profundiza en los ‘90. La globalización económica, la pérdida de eficacia del Estado nacional como integrador de la vida económica y social, la supremacía del mercado, la transformación de la institución familiar, la emergencia de nuevos “modos” de ser adolescentes y jóvenes, las dificultades en la convivencia y otros muchos indicadores sociales, han transformado de tal manera “el mundo cotidiano de la vida”, que algunos cientistas han abandonado el concepto de “crisis” por el de “transformación”, “mutación” epocal y cultural, “declinación de las instituciones”, “desinstitucionalización”.
Algunas de estas visiones críticas –aunque menos radicalizadas que otras – apuestan, como alternativa, a la desesperanza y la impotencia, por el retorno de lo político para mediar entre lo individual y lo social, optando por profundizar, sin ingenuidad aunque con convicción, la democracia y la justicia social, como formas más potentes de promover la convivencia y la gobernabilidad, para lo cual se necesita a mediano plazo una reconstrucción de legitimidad y confianza en lo público y en la política.
En esta etapa parece necesario abandonar las nostalgias de un pasado mejor y comprender críticamente los nuevos escenarios, de manera que esto produzca, en el campo de la educación, otros formatos organizacionales, curriculares y pedagógicos, orientados a formar nuevos ciudadanos con capacidades para analizar las cuestiones sociales que hoy los afectan (fragmentación social, desigualdad), con conocimientos y experiencias que los estimulen a imaginar un proyecto de vida y a participar en las instituciones.
Esto parece sustentable si se apuesta a la educación de adolescentes y jóvenes que, por su edad, pueden incorporar estos sentidos críticos a su propia inserción y experiencia social. De allí que la “nueva ciudadanía” parece ser una cuestión que se deberá construir más específicamente en la escuela secundaria. Y esto es una tarea política y pedagógica.
Cómo se están procesando estas orientaciones en las políticas educativas recientes es lo que trataré de analizar en este artículo.

Las políticas educativas
A partir de 2003, las nuevas autoridades nacionales procuran una diferenciación con el proceso político anterior. Se ordena jurídicamente el sistema educativo a través de un conjunto de leyes, proceso que culmina en 2006 con la sanción de la Ley de Educación Nacional.
Esta ley se diferencia expresivamente de la Ley Federal –que reguló la reforma denominada “Transformación Educativa” del gobierno de Carlos Menem–, en el sentido que remarca no sólo la responsabilidad principal del Estado para el cumplimiento de las políticas, sino porque coloca al mismo como garante de las condiciones materiales, laborales, culturales y pedagógicas que se necesitan para acceder y permanecer en el sistema. En otras palabras, señala que es el Estado quien garantiza la educación como bien público, derecho personal y social y considera a la igualdad, gratuidad y equidad como justicia social.
La ley propugna también una mayor homogeneidad del sistema educativo, para superar la fragmentación estructural y curricular que produjo la gestión anterior.
Así, se observa una orientación que combina la necesidad de mayor cohesión nacional con mayor homogeneidad estructural y cierto grado de homogeneidad curricular (lo común), conjuntamente con el respeto a la diversidad cultural. La combinación de estos componentes contribuiría a la meta de la igualdad.
En un escenario actual de mucha pobreza y fragmentación social –problemas cuya superación atañe a otras dimensiones del Estado–, la ley revela una alta expectativa sobre el papel de la educación como una variable clave que debería apostar a la construcción de una sociedad más justa.
En educación, los derechos y la justicia son entendidos como la distribución igualitaria de las condiciones (y no sólo de las oportunidades) que hagan posible el acceso y el resultado de esa educación, con calidad para todos/as. La ley señala que es el Estado quien deberá brindar esas condiciones a las escuelas y a las familias.
En síntesis: las orientaciones están ahora apuntando a fortalecer un proceso de igualdad, equidad y trabajo pedagógico en la escolarización de todos los niños y jóvenes.
El Estado se coloca como el garante de esos procesos subrayando la gratuidad de la educación en todos los niveles y la provisión de las condiciones necesarias para que el cuidado del sujeto-alumno esté en el centro de las preocupaciones de la gestión y de los docentes.

El foco en la educación secundaria
Además de la Ley de Educación Nacional, el Consejo Federal de Educación ha elaborado documentos sobre un nuevo formato de escuela secundaria.
En las orientaciones generales se pueden distinguir cinco principios: obligatoriedad, universalidad, integración, retención y calidad.
Cada uno de estos aspectos está interrelacionado.
En la medida que la ley sanciona la obligatoriedad del secundario admite la necesidad de sustentar, como Estado y sociedad, la universalidad de ese tramo. Se integra en el concepto de universalidad dos premisas: la inclusión de todos y todas en la escuela, y que todas y todos puedan aprender conocimientos relevantes y significativos (de calidad). Se sostiene así una universalidad cuantitativa y cualitativa.
El principio de universalidad no se resuelve sólo con acciones focalizadas, una orientación básica en los ‘90. Ahora se trata de sostener y mejorar la escolarización de toda la población. Sin embargo, se admite que la situación de desigualdad profunda necesita que las acciones para la inclusión y el egreso estén centradas en los sectores más vulnerables.
Es necesario señalar que la obligatoriedad y la universalidad, aunque son principios cuya asunción es responsabilidad de todos los actores sociales, atañen primordialmente a condiciones legales y materiales que debe proveer el Estado.
La retención y calidad, entendida como permanencia y culminación de los estudios secundarios a partir de una integración significativa de cada alumno a la vida de la institución, son metas sujetas a condiciones que debe proveer en primer lugar el Estado y concomitantemente la escuela.
Queda plasmada la responsabilidad del Estado pero al mismo tiempo la que le cabe a la escuela, fundamentalmente en el proceso de integración, retención y calidad, como principios políticos y pedagógicos que deberían regir la vida institucional.
En los documentos hay un giro discursivo respecto de la reforma anterior, que remarca la “nueva” orientación de las prioridades.
Éstas ponen en foco la atención en el seguimiento y cuidado individual del proceso de socialización y subjetivación de los adolescentes y jóvenes y en los apoyos necesarios para una buena calidad de los aprendizajes.
Se amplía el modelo tradicional de organización escolar, admitiendo la multiplicidad de funciones pedagógicas que ésta debe asumir, además de la transmisión de conocimientos en el aula.
Atendiendo a lo anterior, se propone integrar a la vida escolar a otros profesionales (psicólogos, psicopedagogos), producir nuevas orientaciones curriculares, mejorar las condiciones laborales de los docentes (concentración de horas cátedra, nombramientos por cargo, horas institucionales, tutorías) y estimular una perspectiva del trabajo escolar que haga centro en la diversidad de alternativas pedagógicas para un público diverso (aulas de aceleración, experiencias no formales, cuatrimestralización).
Sintetizando: son los sujetos los que deben ser protegidos, respetados en su diversidad cultural, aunque incluidos en una cultura común. Este énfasis en la perspectiva pedagógica demanda una gestión convencida de las ventajas de la igualdad por sobre la meritocracia escolar y de la necesidad de acordar colectivamente lo que se entenderá como lo “común” para esa igualdad y lo que se entenderá como lo diverso y particular para evaluar los desempeños de cada sujeto.
Si bien se considera que los mayores fracasos de la escuela secundaria (deserción, repetición, sobreedad, inasistencias) tienen como causas básicas las situaciones económicas y sociales de las familias, se apuesta a contrarrestar en parte ese fracaso a través de generar condiciones institucionales que permitan una mejor trayectoria escolar.
La hipótesis que sostiene esta decisión es que, además de las condiciones externas, el fracaso tiene causas que se reconocen en la experiencia escolar.
En muchos lugares la escolarización, en quienes hoy necesitan acceder y terminar este trayecto, no estaría produciendo inclusión, entendiendo como tal la posibilidad de vivencias formativas en la transmisión/ adquisición de conocimientos y en la socialización y subjetivación para un mundo que cambia y una realidad local que necesita transformarse.
Esta visión sobre muchas escuelas secundarias parece constituir uno de los ejes estructurantes de la propuesta política. La idea de reconocer más explícitamente los límites pedagógicos de las escuelas frente a los nuevos públicos que hoy las frecuentan, pone el foco en una cuestión menos reflexionada y que exige políticas de difícil implementación: se trata de cambiar condiciones de trabajo, subjetividades docentes y culturas institucionales.
En efecto, el fenómeno de la “desinstitucionalización” –entendida como pérdida de la capacidad de transmisión de conocimientos, valores, rituales e ideas que nos permita una identidad más amplia que la que conocimos–, coloca nuevamente a la escuela en el viejo rol pedagógico-civilizatorio que fue también su mandato fundacional: formar ciudadanos. Sólo que en la actualidad se trata de formarlos desde la heterogeneidad de los códigos culturales que distinguen a los sujetos-alumnos, lo cual representa una tarea de altísima complejidad, que compromete nuevas formas de trabajar y “estar” en la escuela.
En resumen: comprendiendo la urgencia de encontrar instrumentos que ayuden a diseñar nuevos formatos institucionales que disminuyan la insatisfacción, la violencia y el sinsentido sobre la educación de amplios sectores de adolescentes y jóvenes, las políticas pretenden una modificación importante en la experiencia de escolarización de las escuelas secundarias.

Reflexiones finales
Existe un consenso generalizado sobre la necesidad de cambios en la escuela secundaria.
Ésta señala que su formato organizacional y curricular corresponde a las necesidades políticas del siglo XIX. La masificación del acceso, la presencia de públicos diversos, los cambios que registra hoy la sociedad en su conjunto y que se espejan en la institución escolar, la vuelven anacrónica.
De modo que, compartiendo en general los cambios que propugnan las políticas estatales, es necesario elaborar reflexiones sobre las posibilidades y limitaciones de concreción que tienen los mismos en las realidades institucionales.
Algunas de estas reflexiones, sin ánimo de exhaustividad, son las siguientes:
Las políticas son, por un lado, intencionalidad (discursos, leyes, documentos) y por otro, acciones. Un primer desafío es avanzar sobre la retórica propositiva de los discursos y convertirla progresivamente en acciones que vayan construyendo credibilidad en los cambios.
La transformación de la secundaria es difícil.
El curriculum fragmentado en materias sin conectividad entre sí, la formación docente por disciplina y el trabajo por horas cátedra representan un “núcleo duro” de modificar.
La “naturalización” de este formato en las representaciones sociales es un desafío para las innovaciones que se pretenden.
La intencionalidad de las políticas expresa el propósito de modificaciones estructurales que, como horizonte, necesitan por un lado consenso de los actores institucionales y, por el otro, el largo plazo.
Combinar los consensos que se requieren junto a la aceptación de la implementación progresiva de las acciones, será una de las condiciones necesarias para lograr la sustentabilidad de las reformas.
La expectativa de que la escuela distribuya conocimientos homogéneos (lo común) y al mismo tiempo contemple las necesidades del sujeto singular, coloca a la gestión y a los docentes en la difícil tarea de trabajar con pedagogías diferenciadas, para lo cual todavía no se cuenta con planteles docentes formados para esta tarea. El efectivo apoyo pedagógico, el cambio de las condiciones laborales y el mejoramiento salarial son componentes imprescindibles para conseguir la adhesión de los actores institucionales. Al mismo tiempo, es necesario reconocer que estas condiciones revisten un alto grado de complejidad para implementarlas, porque comprometen recursos presupuestarios y modificaciones administrativas. Será necesaria mucha voluntad política y apoyos técnicos.
Existe escaso convencimiento entre muchos directivos y docentes acerca del valor de la igualdad educativa, entendiendo por ésta la consideración de las potencialidades que encierra cada uno de los sujetos-alumnos, más allá del “buen rendimiento académico oficial”. Habrá que trabajar intensamente sobre la formación permanente de directivos y docentes para cambiar representaciones y prejuicios.
También se constata la falta de credibilidad respecto a los cambios. Este sentimiento, alimentado por el fracaso de la reforma anterior, se suma a la falta de confianza respecto a la política y a los políticos. Esta situación revela un “estado de ánimo” adverso para construir convicción y empoderamiento de los docentes para impulsar las innovaciones.
Por último es necesario señalar que, tanto la Ley de Educación Nacional como los Documentos del Consejo Federal, representan un horizonte de mejoras que deberá “sintonizar” con políticas sociales que ayuden a mejorar las condiciones de vida de los grupos más vulnerables y las posibilidades de mejora de otros colectivos. En esta combinación será posible cambiar las representaciones sobre la educación secundaria, en el sentido de recuperar la apuesta de mejorar personal y colectivamente, accediendo y completando este nivel del sistema.

Por Alicia Carranza
Investigadora y docente de posgrado de la Facultad de Filosofía y Humanidades, UNC.

Bibliografía
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Este artículo fue publicado en la revista HOY la Universidad en noviembre de 2009. Revista HOY la Universidad es editada por la Prosecretaría de Comunicación Institucional de la Universidad Nacional de Córdoba y pretende impulsar, difundir y poner el trabajo universitario al servicio de la comunidad, haciendo hincapié en el carácter público del conocimiento que en ella se genera.
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